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工商部门监管成品油市场常见问题分析

来源: 中国工商报   作者:  2016-09-06 10:33:03

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  成品油主要是指汽油、煤油、柴油及其他符合国家产品质量标准、具有相同用途的乙醇汽油和生物柴油等替代燃料。成品油是关系国计民生的重要商品,成品油市场秩序状况,事关人民群众生命财产的安全和整个市场经济秩序的稳定。工商和市场监管部门在成品油市场监管中承担着重要职责,本文作者结合自身工作实践,以及总局工作部署和各地开展成品油市场监管工作的具体情况,对一些常见问题进行分析梳理,供读者借鉴和思考。

  工商部门在成品油市场监管中的职责

  综合《大气污染防治法》《产品质量法》《消费者权益保护法》《反不正当竞争法》《商标法》《广告法》等法律法规,工商和市场监管部门在成品油市场监管中的职责主要有三项:一是依法核发成品油经营者的营业执照;二是依法对流通领域成品油质量进行监督管理,组织开展流通领域成品油质量抽检工作,查处销售质量不合格成品油的违法违规行为;三是依法查处成品油销售中的虚假宣传、违法广告、商标侵权、掺杂掺假、以次充好、以假充真等违法违规行为,维护良好的成品油市场秩序。

  工作实践中,一些地方政府出台相关文件进一步明确了工商部门成品油市场监管职责。比如,2015年10月,《山东省人民政府办公厅关于进一步加强成品油监管工作的通知》明确工商部门的职责为:省工商部门负责流通领域油品质量监管,加强对仓储、批发企业和加油站成品油经营行为的监督管理,严厉查处有证无照经营、销售质量不合格成品油和侵犯商标专用权等违法行为。2016年5月,《重庆市人民政府办公厅关于进一步推进全市成品油质量升级和加强市场管理的通知》明确工商部门的职责是:市工商局要对成品油质量进行监督检查,加大对重点区域、重点对象的监管力度,依法严格查处企业违规销售不符合国家标准的车用汽、柴油和普通柴油等行为。

  关于黑加油站取缔工作

  一些地方黑加油站仍大量存在,这些黑加油站不仅销售假冒伪劣油品,而且有的位于居民区,安全隐患极大,严重影响了人民群众的生命财产安全,扰乱了正常的成品油市场秩序,群众反映强烈,媒体和社会关注度高,地方政府高度重视。各地对于黑加油站的查处,牵头部门不一,有的地方政府是责成商务部门牵头,理由是商务部门颁发成品油零售经营许可证,是成品油行业的主管部门;有的是责成安监部门牵头,理由是安监部门颁发危险化学品经营许可证;有的是责成公安消防部门牵头,理由是公安消防部门负责加油站的消防安全工作;有的是责成工商部门牵头,理由是工商部门负责核发营业执照。

  对于无证无照加油站(黑加油站)的查处取缔,个人认为不应由工商部门负责查处,应由安监部门负责牵头查处。理由如下:

  成品油(汽油和柴油)属于危险化学品,经营成品油的加油站应先办理危险化学品经营许可证,再办理营业执照。《无照经营查处取缔办法》第十四条规定,对无照经营行为的处罚,法律、法规另有规定的,从其规定。《危险化学品安全管理条例》第七十七条第三款规定,违反本条例规定,未取得危险化学品经营许可证从事危险化学品经营的,由安监部门责令停止经营活动,没收违法经营的危险化学品以及违法所得,并处10万元以上20万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。根据以上法律法规的规定,应由安监部门负责查处无证无照加油站。

  《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》中的附件《法律法规明确规定监管部门和监管职责的“先照后证”改革相关审批项目》中第64项规定,对于无证无照加油站的查处由工商部门负责,其法律依据是《国务院办公厅转发国家经贸委关于进一步整顿和规范成品油市场秩序意见的通知》和《国务院办公厅关于开展加油站专项整治工作的通知》两个文件。而以上两个文件在2015年11月印发的《国务院关于宣布失效一批国务院文件的决定》中已明确宣布失效,不能再作为行政执法的依据。因此,《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》中明确工商部门牵头查处黑加油站的规定已不再适用。

  《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》明确规定,按照谁审批、谁监管,谁主管、谁监管的原则切实履行市场监管职责,加强“先照后证”改革后的事中事后监管,防止出现监管真空。经营成品油需要向安监部门办理危险化学品经营许可证,取得营业执照后还需要向商务部门办理成品油零售经营许可证,安监、商务部门作为成品油经营的审批和主管部门,理应承担查处未经审批从事成品油经营活动的监管责任。

  随着商事制度改革的深入推进,特别是“先照后证”改革的顺利实施,许多省(区、市)相继出台了相关地方性法规、规章和规范性文件,明确工商部门负责对无须取得许可证或者其他批准文件,但应当办理营业执照而未办理的行为依法进行查处;各许可审批部门负责对依照法律法规应当取得许可证或者其他批准文件而未取得、擅自从事经营活动的行为依法进行查处。

  今年2月,国家安监总局办公厅印发了《关于进一步加强加油站安全生产工作的通知》,要求各地区对辖区所有加油站集中开展一次合法合规性排查,重点检查加油站建设项目安全设施“三同时”手续是否齐全,危险化学品经营许可证是否有效。通过排查,切实掌握辖区加油站合法合规情况。对存在问题的,必须依法进行查处,确保依法依规生产经营建设。

  关于成品油质量的监管职责

  对于成品油质量的监管,有观点认为应依据《危险化学品安全管理条例》的规定,由质检部门负责成品油质量的监管,工商部门不承担成品油质量监管职责。个人认为,《危险化学品安全管理条例》第六条第三款规定,质量监督检验检疫部门负责核发危险化学品及其包装物、容器(不包括储存危险化学品的固定式大型储罐,下同)生产企业的工业产品生产许可证,并依法对其产品质量实施监督,负责对进出口危险化学品及其包装实施检验。该条明确规定质检部门负责核发危险化学品生产企业的工业产品生产许可证,并对该生产企业的产品质量实施监督,而不是对所有企业的产品质量实施监督。也就是说,质检部门负责成品油生产企业质量的监督管理,工商部门负责流通领域成品油质量的监督管理,这样理解也与国务院“三定”方案对于两个部门监管职责的规定是一致的。

  今年颁布实施的《大气污染防治法》第六十五条明确规定,禁止生产、进口、销售不符合标准的机动车船、非道路移动机械用燃料。第一百零三条明确规定,对于销售不符合标准的机动车船和非道路移动机械用燃料的,由县级以上地方人民政府质量监督、工商行政管理部门按照职责责令改正,没收原材料、产品和违法所得,并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款。《大气污染防治法》进一步明确了工商部门对于流通领域成品油质量的监管职责,工商部门应做好流通领域成品油质量的监管工作,切实维护企业和消费者的合法权益。

  关于销售低于国五标准车用汽柴油的监管问题

  加快推进成品油质量升级是一项重要的国家专项行动。去年5月,为贯彻落实国务院第90次常务会议关于成品油质量升级工作部署,国家发展改革委、工商总局等7部门联合印发了《加快成品油质量升级工作方案》。《方案》要求,今年1月1日起,北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南等东部地区11个省市全面供应符合国五标准的车用汽油(含E10乙醇汽油)、车用柴油。今年2月,国家发展改革委、工商总局等11部门又联合印发了《关于进一步推进成品油质量升级及加强市场管理的通知》,明确要求以上地区加油站停止销售低于国五标准的车用汽油(含E10乙醇汽油)、车用柴油。

  今年3月,工商总局在东部11省市部署开展了2016年流通领域成品油质量抽检工作。通过本次抽检发现,个别地区加油站存在销售低于国五标准车用汽柴油的现象,少数乡村、山区、偏远地区加油站仍在销售国三标准车用汽柴油。对于这些销售低于国五标准汽柴油的加油站,如何处罚?一些地方认识不清、把握不准,对于加油站非法销售国四或者国三标准的汽柴油,按汽柴油国四或者国三标准对油品进行了质量检验,并判定为质量合格油品。个人认为,对于销售低于国五标准车用汽柴油的现象,属于《产品质量法》规定的“销售国家明令淘汰并停止销售的产品”,可以依照《产品质量法》第五十一条的规定处罚,即销售国家明令淘汰并停止销售的产品的,责令停止生产、销售,没收违法生产、销售的产品,并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,吊销营业执照。

  如何理解《产品质量法》规定的“销售国家明令淘汰并停止销售的产品”?2011年,质检总局印发了《关于实施〈中华人民共和国产品质量法〉若干问题的意见》,《意见》明确了“国家明令淘汰的产品,指国务院有关行政部门依据其行政职能,按照一定的程序,采用行政的措施,通过发布行政文件的形式,向社会公布自某日起禁止生产、销售的产品”。国家发展改革委、工商总局等11部门联合印发的《关于进一步推进成品油质量升级及加强市场管理的通知》已明确要求各企业严格按照时限停售低标准油品。2016年1月1日起,东部地区11省市停止区域内加油站销售低于国五标准车用汽柴油;2017年1月1日起,全国停止销售低于国五标准车用汽柴油。综上,在东部11省市销售低于国五标准车用汽柴油属于销售“国家明令淘汰并停止销售的产品”的行为,可以依照《产品质量法》的有关规定处罚。

  关于向汽车和摩托车销售普通柴油的监管问题

  《大气污染防治法》第六十五条规定,禁止向汽车和摩托车销售普通柴油以及其他非机动车用燃料。但是从各地反映的情况来看,许多加油站都存在向汽车和摩托车销售普通柴油的问题,高速公路服务区加油站尤甚。普通柴油违法销售给机动车,造成车用柴油销售不畅,影响了油品升级减排成效,扰乱了市场秩序。《大气污染防治法》仅规定了不得向汽车和摩托车销售普通柴油,但是并没有规定该违法行为的执法主体和罚则,影响了法律的实施。下一步,建议在修订《大气污染防治法》时予以明确。

  关于普通柴油销售范围的问题

  关于普通柴油不得在城市销售,仅在农村和水上加油站销售,并没有相关法律法规的直接规定,其直接来源于国家发展改革委、工商总局等11部门联合印发的《关于进一步推进成品油质量升级及加强市场管理的通知》。《通知》要求各地方政府职能部门完善相关制度,实现加油站车用汽油、柴油封闭销售,除农村加油站(点)及水上加油站(点)外,加油站不得销售普通柴油。目前,对于农村加油站如何界定,没有一个统一明确的规定,影响了政策的实施效果。同时,该《通知》属于规范性文件,法律层级较低,对于城市加油站销售普通柴油的违规行为,由谁监管和相关罚则都没有明确规定。下一步,建议通过完善相关法律法规的形式来规定禁止城市加油站销售普通柴油,有条件的地方可以先行制定地方性法规来推动该政策的完善。

  关于加油站油品标识监管问题

  成品油质量升级后,个别加油站加油机标识虽更换,但新标识不规范、不醒目,甚至存在错误。如0号柴油没有标明是“车用柴油”还是“普通柴油”,容易误导消费者。汽车使用普通柴油不仅会造成空气污染,对发动机也会造成一定程度的损害。相比车用柴油,普通柴油价格低廉,加之汽车车主油品知识欠缺,不知道两种柴油的区别,也容易上当受骗。根据成品油质量国家标准的规定,加油机应明确标注所售汽柴油产品名称、牌号和等级,如0号普通柴油,92号汽油(V),0号车用柴油(V)。该规定是强制性国家标准,必须执行。《产品质量法》第二十七条规定,产品或者其包装上的标识必须真实,并符合下列要求:根据产品的特点和使用要求,需要标明产品规格、等级、所含主要成分的名称和含量的,用中文相应予以标明,或者预先向消费者提供有关资料。加油站油品标识应符合以上要求,对于违反该规定的,工商部门可以依照《产品质量法》第五十四条的规定,责令经营者改正。如果经营者故意利用标识不规范来欺诈消费者,可以综合运用《消费者权益保护法》《反不正当竞争法》《侵害消费者权益行为处罚办法》等法律法规规章的规定查处该违法行为。

  关于非法流动加油车的监管问题 近年来,一些地方反映当地非法流动加油车猖獗,这些非法流动加油车主要由油罐车改装而成,车上配备流量计、加油枪等加油设备。这些加油设备多存在于城乡接合部地区,停靠马路边向过往车辆兜售油品,或者在工地和停车场为车辆加油。这些流动加油车没有营运资质,油品质量低劣,存在严重安全隐患,严重扰乱市场秩序,侵害消费者合法权益。根据《危险化学品安全管理条例》的有关规定,运输危险化学品需要向交通运输部门申请危险货物道路运输许可。对于无危险货物运输资质擅自从事成品油营运行为的,应由交通运输部门牵头负责查处。

  □国家工商总局市场司张广领

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责任编辑:徐晓冬、崔欣

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