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关于提升流通领域商品质量监管效能的思考

来源: 连云港工商行政管理局   作者:  2017-01-05 13:59:41

  2001年,国务院三定方案将流通领域商品质量监管职能由质检部门移交给工商行政管理部门,十几年来,工商部门不断探索和实践,依据相关法律法规,以相对丰富的市场主体管理经验和相对完善的基层监管体系,对流通领域商品质量监管和提升起到了很大的作用。但是,由于流通领域范围广,商品品种多,销售模式不断创新,造成商品质量问题错综复杂,监管难度大且监管需要的行政成本和人员精力也相对较多,目前流通领域商品质量如何“管的住”“管的好”依然是摆在各级工商部门和市场监管部门面前的一项重要课题。近两年,我局就社会普遍关注的,消费者投诉较为集中的50余类商品进行了重点监管,全市共抽查检验商品2800多个批次,开展了家用电器、成品油、手机、装饰装修材料、汽车配件等五大行业商品质量专项整治,从整体数据分析来看,流通领域商品不合格率平均达到25%,个别领域不合格率高达60%,可以说流通领域商品质量问题依然十分严峻。

  一、流通领域商品质量监管职责及法律适用

  流通领域商品质量监管是工商行政管理部门对流通领域商品质量进行督促、检查、评价、分析、管理、维护和促进商品质量改善的一系列活动。流通领域在监管意义上主要是与生产领域相对应和区分,是指生产加工的产品从生产领域进入销售环节开始到最终消费者使用的过程,领域包括商场、超市、批发市场、集贸市场等有形市场和网络交易市场。目前我国有关商品质量监管的法律法规大约有160个,从管理商品种类上划分:一类是普通法,针对所有商品具有普遍约束力,主要是《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《标准化法》、《计量法》等。另一类是专门法,针对特定商品,如《食品法》、《药品管理法》、《种子法》等。工商部门对流通领域商品质量监管主要依据的是《消费者权益保护法》和《产品质量法》等普通法,专门法中针对特定商品明确规定了由其他部门进行监管的,不在工商部门监管职责范围之内,还有部分法规只规定了主管部门的部分监管职责,没涉及质量监管问题,可以理解为工商部门没有监管职责,如《烟草专卖法》中规定了专卖制度,但没有涉及烟草质量监管问题,对于这种商品我们认为,既然有明确的主管部门,相应的监管也应当由其负责。目前,县区层面工商、质检、食品药品职能进行了整合,流通领域商品质量监管法律适用时,依然首先要看该类产品有没有专门法,有专门法的由该法律法规明确的有管辖权的部门按照职责监管,在其他法律法规没有规定的情况下,适用《产品质量法》和《消费者权益保护法》进行监管。

  二、当前流通领域商品质量监管存在的主要问题

  (一)主观能动性不强。监管人员普遍缺乏主动分析区域商品质量存在的问题的意识,发现问题和深入思考问题少,原因一方面是认识上有偏差,认为商品质量问题的源头是生产企业,流通领域监管是治标不治本,没有认识到流通领域商品质量的重要性;另一方面重视程度不够,基层人少事多,监管主要精力集中在危化品、食品药品、特种设备等领域,对一般不会造成人身财产严重问题的流通领域商品质量监管工作存在应付了事的思想,主动监管、靠前监管的意识不强。

  (二)客观监管难度大。一是流通领域商品品种数以万计,层出不穷,现有质量监管的覆盖面与流通领域商品规模量相比还有相当大的差距,目前我市流通领域商品质量抽检已涉及到的抽检商品大约在100多个种类,虽然每年根据法律规定、监管需求、消费热点、投诉重点和市场商品质量动态发展状况在不断更新、增加抽检商品的品种,但是对比起市场上几乎呈现几何增长的新品种,监管面的扩展仍然是杯水车薪;二是国家、行业标准或者质量检测手段缺乏,虽然根据《标准化法》和相关实施细则等法律、法规要求,国家建立起一整套判定商品质量的国家标准、地方标准、行业标准以及作为补充的企业自定的企业标准,但因为商品的多样性和动态变化特性,市场仍然有众多商品没有可以作为质量判定的依据,例如汽车线束产品的质量判定在企业不提供或不能提供企业标准前提下基本引用的都是汽车行业推荐性标准;新型产品(如,3D打印机)、根据市场需求自行研发的商品(如,智能手环)、合同约定特制商品等由市场调节或国家标准滞后难以界定的商品基本上还是依靠企业自主制定标准,在质量管理上更多依靠的还是企业自律。

  (三)质量抽检手段运用发挥不充分。依据相关法律法规,流通领域商品质量监管方式主要有:日常巡查、商品抽检、专项检查、案件查办。由于商品质量问题肉眼无法分辨,日常巡查中执法人员只能对商品标签标示、使用日期等商品外在表现情况进行监管,很难发现商品质量问题,商品质量内在问题的发现还是要依靠专业技术手段的抽查检验。但是,从当前基层工作实践来看,商品质量抽检工作效能发挥还不充分,主要表现在:抽检品种针对性、系统性不强,抽检过程发现问题能力不足,查处大要案件数量不多,信息资源共享不够,惩罚措施对经营者和生产者利益触动不大,违法经营者和生产者后续整改不到位等等,大大影响了流通领域商品质量监管工作效果。究其原因有几个方面:一是日常对辖区商品质量情况掌握不充分,抽检商品品种计划上报不科学,没有系统性监管思维;二是抽检过程中事前摸底不充分、发现大要案件能力不强、现场证据锁定不全面,不合格商品案件处理简单化,从全市范围来看,通过流通领域商品抽检发现的案值在10万元以上的案件只有2-3%左右,80%以上案件处罚金额处于5万元以内,因停业逃避处罚的情况时有发生;三是现代物流业的快速发展,商品销售门店存货量很少,有时甚至是零库存,连抽样检验所需的基础基数都达不到,根本无法通过抽样检验方式进行正常的质量监管;例如:从经营业态和模式上看,我市范围内的苏宁电器、五星电器等家电综合卖场,实行自营商品区域管理,即卖场自身经营的商品按区域集中管库,像我们连云港这类城市不设分仓库,消费者都是在商场看样订货后第二天从徐州仓库发货,除了展示的样机(如空调、热水器等商品基本上没有内胆只是空壳)外,商场和地方上基本没有库存,现场抽检工作很难开展。四是案件查处中不合格商品批次的认定有很大局限性,按照现有的抽检办法规定,不合格商品的数量按照同一生产批次认定,实践中同一生产批次往往以同一生产日期或同一次进货的商品认定,这样一来,行政处罚能够认定的不合格商品货值就非常有限,处罚力度很难触及经营者和生产者的切实利益,使违法成本降低,削弱了监管效力。五是抽检信息不能及时发布,对不合格商品的社会舆论监督作用没能有效发挥,根据《江苏省流通领域商品质量抽查检验工作规范》要求,由省工商局按照规定向社会公布抽检结果,未经省局同意,任何单位和个人不得向社会公布抽检结果。在日常工作中,缺乏自主公示抽检结果的主动权是基层在抽检工作中反映最多的问题,因为除了行政处罚加大违法成本外,对抽检信息的公布可以起到褒奖和督促的作用,能够形成对销售假劣商品的不法商家二次惩戒,对于案值较小的不合格质量案件的行政处罚也能起到有力补充,同时,及时公布抽检信息同样也可以为消费者提供有效的消费指导,对于消除一些可能影响消费者人身、财产安全的消费隐患起到积极的预防作用,所以,自主发布抽检信息的相关规范亟待研究出台。

  (四)质量监管长效机制不健全。这些年工商部门虽然在打击假冒伪劣行为上下了不少功夫,但在监管过程中由于重行政处罚轻标本兼治,重专项行动轻制度约束,往往集中整治过后,假冒伪劣商品行为又沉渣泛起,事倍功半。从15年我市流通领域商品质量监管结果来看,儿童玩具、电线电缆等商品的抽检不合格率还有所上升,这一方面是不法经营者利欲熏心,更重要的一方面原因还是监管制度约束力不强,监管手段较为单一,监管长效机制缺乏。

  三、提升流通领域商品质量监管效能的建议

  (一)明确工作思路。首先要提高认识,流通领域商品质量监管关系到广大消费者切身利益,关系到社会经济发展,关系到人民幸福指数提升,是当前工商及市场监管部门一项主要民生工程,现实意义重大,要放在首要工作上来抓。其次,面对有限监管力量与庞大的监管任务之间的矛盾,要进一步明确点面结合、重点与一般结合、处罚与规范结合的整体工作思路,探索开展以抽检为点,抽检—执法—清查—约谈为线,专项整治为面的商品质量监管体系建设,以个案处罚的震慑和对行业的规范要求形成有力的打防体系,突出百姓关注重热点商品,推进消费维权关口前移,提升商品质量监管工作的实效性和社会群众的满意度。

  (二)增强监管能力。一是增强法律法规运用能力,明确流通领域商品质量监管范围和品种,熟练掌握质量标准、外观标识标志、认证标志等商品质量相关法律法规以及抽查检验、行政处罚法律法规,提高发现问题能力和执法现场协调掌控能力;二是增强创新能力,在监管方式方法创新、监管资源整合、监管大数据利用以及行业整治载体形式等方面加强实践探索,提高质量监管工作成效;三是增强工作执行力,从计划的制定到不合格商品的查处,要深入摸查,周密部署,追根溯源,严惩违法行为,提高流通领域商品质量监管社会影响力。

  (三)丰富监管举措。在以商品质量抽检为硬性监管手段的基础上,充分发挥舆论监督、行业指导、企业自律和信用监管等方面的综合作用,进一步提升商品质量监管成效。如:建立和完善商品质量分类监管和安全警示制度,构建区域重点商品经营者主体信息数据库和商品进销信息数据库,发挥大数据的预判和指引作用,实现精确化、动态化监管。又如,建立商品质量管理“红黑榜”,利用媒体和网络平台加强“正反”两方面宣传,对实施商品市场准入制度情况较好的企业可免予抽检,对积极配合监管且抽检中商品全部合格的企业名单向社会公示,对在检查中发现不属于严重质量问题并积极整改消除影响的企业免予行政处罚,对监管中发现的商品质量问题和隐患进行曝光或消费警示,通过双向引导和督促,促使经营者重视质量,规范经营,主动承担应有的社会责任。

  (四)完善体制机制。一建立健全经营者自律机制,指导经营者建立进销货台账、索证索票、商品自检、不合格商品处置以及内部质量应急处置和消费维权等机制,从源头最大限度减少质量问题的发生率。二健全流通领域商品质量监管各项制度,进一步完善落实商品质量抽检工作备案制度、重点商品分类监管制度、不合格商品案件转办督办制度、商品质量纠纷诉转案工作制度等一系列内部工作制度,使商品质量监管工作更加系统化、常态化、科学化。三建立部门间监管互认机制、跨区域监管合作机制。提高质量监管工作效率。四是引入社会监督机制。培养一批专业志愿者,为监管部门提供不合格商品经营情况线索,同时依托新网络、新平台、新软件,方便广大消费者直接参与到流通领域商品质量监督中来,充分发挥社会舆论对商品质量的督促和制约作用。

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责任编辑:杨月、崔欣

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