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政府部门绩效管理分析与对策研究

来源: 苏州工商行政管理局   作者:浦何浩  2017-01-11 09:55:14

  摘要:党的十八大报告强调,创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力,推进政府绩效管理。近年来,各地积极进行政府绩效管理探索,推动绩效管理发展成为建设法治政府、创新政府和服务型政府的重要内容。但由于系统性开展绩效管理尚处于起步阶段,政府各部门在具体实践中或多或少存在一些问题亟待改进。本文以苏州市姑苏区市场监督管理局在绩效管理中的实践为例,对当前政府部门绩效管理实施全过程中存在的难点问题进行梳理,提出进一步完善政府部门绩效管理的对策建议。

  关键词:绩效管理市场监管考核

  党的十八大报告强调,创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力,推进政府绩效管理。绩效管理已逐渐成为政府行政管理的晴雨表,建立一个科学完善的绩效管理体系越来越受到各级政府的高度重视。然而,由于开展政府绩效管理的时间不长,实践中还有许多地方值得总结和提高,能否有效激发绩效管理的积极作用任重而道远。

  一、当前政府部门绩效管理存在的难题分析

  (一)对绩效管理的认识不够全面

  从管理学的角度讲,行政目标确立之后的过程控制是关键。而政府部门的绩效管理就是过程控制与事后评价,其目的就是为了更好地完成行政目标,进一步提升行政效能。但现实中很多地方对此认识不足,一些部门实施的绩效管理仍被视为上级对下级打分排名、奖优惩劣的考核工具。这种以考核统领工作评价的做法容易导致被评估对象只关注每年的打分和排名,而忽略工作绩效的改进提升,与绩效管理发现问题、诊断问题、持续改进的初衷相背离,极易发生日常工作与年底考核“两张皮”的现象。比如苏州市姑苏区市场监督管理局(以下简称姑苏区市场监管局)机构改革之前的原工商、质监部门因属于垂直管理模式,这种体制下的绩效管理也只能以上级主管部门对下级以业务条线考核为主,对职能工作以外的综合性考评指标较少,且这种考核都在年终,一般很少注重平时。“三合一”之后的绩效管理如果继续沿用这种方式,不仅是对绩效管理的认识不足,而且绩效管理也达不到地方政府的要求。

  (二)考核目标体系的制定不够科学

  科学绩效管理的考核目标应该既要具有一定的针对性,又要具备一定的覆盖面,这样形成的考核体系能体现奖优惩劣、发现差距、逐步改善的目的。但在实践中,部分单位过于简单地制定以业务工作条块分割为主的考核目标体系,造成考核不够全面公正,考核结果难显整体工作绩效的情况。比如姑苏区市场监管局原来的绩效考核模式主要是以局机关科室对基层工商所进行考核为主,采取自上而下检查任务指标完成度的方式来得出考核成绩,这种模式下缺少了对机关科室自身工作的考核评定,而且各科室往往会从本部门角度实施考核,部分考核指标容易出现交叉,导致重复考核。因此,如果还是沿用这种考核模式,最终难以实现绩效最优化的效果。

  (三)考核指标的精确确定较难

  政府部门绩效考核指标的确定往往要经过非常复杂的流程,目前通常采用专家意见法选取指标,在反复征求多轮意见的基础上,再结合工作重点以层次分析法确定指标权重,这样的方法比较容易确定通用性指标。但实践中,专家意见法也容易受主观判断的影响,指标的确定无法做到完美无偏差,由于不同政府部门的职能、工作特点千差万别,在确定针对性指标时还需要结合考核实施后的实际效果评定,精确确定难度也较大。比如姑苏区市场监管局在以往考核中,将完成上级临时交办的任务制定为一个通用性指标并赋予一定的权重,这一指标往往因政治性任务的变化、部门工作重心的调整而全年度随时变动,导致很难在初定时就精确分配权重;再如无证无照治理率、年报率等针对性指标与各基层辖区市场主体体量大小关系十分密切,实际考核时还需要结合被考核对象完成的难易程度综合考量。因此,绩效考核指标的精确确定既需要科学方法支撑,也需要立足于本单位实际来权衡制定指标。

  (四)考核评估方式较难合理选择

  科学有效的绩效管理需要科学的考核评估方式来辅助,通常是以定量考核结合定性考核的方式开展,既综合两者优势,又规避单一使用某一方法的不利因素。但实践中,一些部门在实行绩效管理过程中,偏向于完全执行定量化考核,片面追求各种精致的量化数据,甚至将一些很难量化的问题也转化成数据指标,这样的量化考核并不能真实准确地反映现实状况。比如姑苏区市场监管局以往考核中主要采取的业务目标责任制考核就是一种以定量为主的结果性考核,由于目标完成有年度性和阶段性之分,有些目标由于是年度性指标,无法分解到每一季度,如果简单量化平均到季度,会导致考核结果失真而有悖公平,也无法体现过程性绩效。因此,如果仅以定量方法来评估这类指标,难以体现真实情况,这时就需要引入恰当的定性标准,如专家打分等方式来综合判断实际考核成效。

  二、苏州市姑苏区市场监督管理局推进绩效管理的实践做法

  (一)基本现状及面临的挑战

  苏州市姑苏区市场监督管理局(食品药品监督管理局)成立于2015年5月,由原江苏省苏州工商行政管理局姑苏分局、江苏省苏州质量技术监督局姑苏分局、姑苏区(苏州国家历史文化名城保护区)食品药品监督管理局合并成立,下设14个派出机构—市场监督管理分局,现有行政编制人员209人,行政附属编制人员7人,参公事业编制人员18人,事业编制人员12人。其中原工商部门划转213人,占总人数的86.58%;原食药监部门划转20人,占总人数的8.13%;原质监部门划转10人,占总人数的4.07%;从街道划转3人,占总人数的1.22%。经过一年多的磨合发展,全局各项工作逐步迈上正轨,但仍然面临诸多挑战:

  1.监管辖区尚未优化到位。姑苏区现设有16个街道,而姑苏区市场监管局只下设14个基层分局,其中部分分局辖区跨越两个街道,按照属地化管理原则,尚未实现监管辖区与属地街道的一一对应,不利于监管资源的优化配置,亟待通盘考虑、优化划分。

  2.专业监管能力缺位较大。“三合一”后,食品药品、质量监管等工作不仅占据了越来越重要的地位,而且专业化程度要求更高,但原食药监、质监划转人员占全局总人数不到15%,即使目前部分工商干部经培训转岗食药监、质监条线工作,也难以应对业务量剧增的现状。同时诸如职业打假、行政案件等频现,比如2016年上半年度,全局行政复议及诉讼数量呈井喷式增长,新发生复议案件17起,同比增长143%;新发生诉讼案件7起,同比增长133%,牵扯了大量的行政应对精力。加之全局人员年龄结构偏大,短时间内又难以配足独立监管能力强的人员,监管履职矛盾很突出。

  3.下合上不合影响工作效率。由于县区一级已经进行了市场监管机构改革,但国家、省、市三级还未开展改革,上下未能统一对接,“上面多条线,下面一根针”使得各基层市场监管分局直面50多个业务条线,各类任务指标下达后大部分时间疲于应付,导致监管重点难以突出,执法效果不明显,工作绩效亟待提升。

  (二)推进绩效管理的实践做法

  根据姑苏区区级机关部门开展内部绩效管理工作、推动机关效能建设的相关要求,姑苏区市场监管局在2016年初研究制定了本单位的绩效管理考核办法和实施细则,经过半年的分解落实,取得了“三促进”的成效。

  1.以绩效管理考核促进履职尽责全局在绩效管理中贯彻全过程管理理念,将市场监管工作置身于姑苏区经济社会发展的新定位中思考,以市场监管的责任清单、权力清单为法定依据(共梳理出部门职责104项,公共服务事项11项,许可审批事项10项,其他权力16项,处罚强制等900余项),紧扣职能详细分解,制定了包含三级考核指标共66项考评细则的内部绩效管理考核指标体系,突出以重点工作为导向、以关键绩效指标为关注点、以体系过程评价为结合点来助推履职尽责。

  一是以重点工作为导向。通过把区委区政府重点工作、部门职能性工作和日常管理工作任务有机结合,将职能、管理、创新创优、工作满意度等评价指标条理化、细分化,使得绩效管理能少而精、有难度、可定性、可量化。比如将深化“放心市场”整治行动作为重点工作指标之一,通过努力实现上半年累计查办案件174件,结案84件,罚没款159万余元,入库127万余元;将区政府下达的“五项治理”目标纳入重点工作指标,梳理出全区范围46家无证无照铝合金加工点及废品收购店作为整治重点,通过努力上半年已整治完成30家,并建立了长效治理联动机制。

  二是以关键绩效指标为关注点。根据年度工作任务和发展要求,以“服务经济社会”的总目标为基础分解三级考核指标,遵循“具体的,可以衡量的,可以实现的,与其实际业务相关的,有明确的截止日期的”考核指标SMART原则,精选出与业务工作紧密相关的关键绩效指标(KPI)作为考核依据,实现绩效目标的层层管理。比如严抓食品安全关键绩效指标,建立“姑苏区食品安全综合管理平台”,实现对学校智能化远程管理,逐步覆盖96家单位,惠及15万师生及老年人;严格食品经营准入和日常监管指标,上半年发放食品经营许可证2259张,开展食品、餐具抽检755批次,组织餐饮、流通快检904批次,合格890批次,联合开展专项检查5次,将4户涉嫌非法添加罂粟的餐饮店立案并移交公安处置,严保食品安全总体形势稳定。

  三是以体系过程评价为结合点。通过优化绩效考核指标体系,在考核中形成量化与定性相结合的过程评价机制,利用360度分析法制定工作满意度评价指标,将与市场监管工作相关的主体(如管理服务对象、主管部门、同级单位、社会公众等)纳入到绩效评估过程中来,提高绩效管理结构的均衡性和多元化。比如突出加强商标培育工作,上半年新增注册商标582件,新申报省著名商标5件;指导15家个体工商户升级为企业;新办动产抵押登记10次,助企融资9200余万元;办理股权出质39笔,出质股权9.77亿元,担保标的额81.7亿元。强化维权能力保障,通过新成立的局投诉举报中心受理各类投诉举报2815件,为消费者挽回经济损失114.8万元。通过不断优化服务举措促进职能转型,经设立工作满意度指标统计规则后,全局上半年获得服务对象各类感谢信、表扬信、锦旗共24封(面),成功入选姑苏区“2013-2015年度江苏省文明单位”推荐名单,社会正面效应得到了进一步彰显。

  2.以绩效管理考核促进观念转变

  姑苏区市场监管局是在原工商、质监、食药监三个职能部门基础上组建而成,现有业务条线众多,各内设部门较为适应以往以业务条线考核为主的考核模式。而实施绩效管理考核以后,原来的条线考核模式已被调整为以职能工作+管理工作+创新创优+满意度评价为主要结构的综合性考核体系,其中既纳入硬性(如工商、质监、食药监等职能性)指标,又包含软性(如思想政治、依法履职、廉洁自律等)指标;既有动态(如临时性任务、处置突发事件等)指标,又有静态(如年度例行性工作任务)指标;既布置共性(如工作质量、工作效率等)指标,又设置个性(如创新创优、示范效应等)指标,考核的总原则既要体现市场监督管理特点,通过考核促进市场监督管理综合能力的提高,又要考虑各类评估的兼容性,规避可能带来的责任风险。因此,考核模式的根本性改变对各内设部门提出了更高的要求,促使其在实际工作中紧抓科学绩效评估这一牛鼻子,更加注重业务职责履行和内部管理创新的有效均衡,进一步推动被考核对象从条线考核到绩效考核整体观念的转变。

  3.以绩效管理考核促进能力提升

  绩效管理需要经过不断的试行完善,逐渐形成经受实践考验的合理化指标体系,这种过程导向的理念有助于推动工作改进、提升质效,也在一定程度上促进了组织成员的工作执行力。比如通过细化教育培训考核指标,考评人员在网络自学、菜单式学习等考核中定期进行督促提醒,促使全体市场监管干部在学习新知识、掌握新技能、拥有新本领上多下功夫,主动挖掘自身潜力,提高破解业务难题的综合能力。此外,通过对绩效管理考核的情况反馈及回顾分析,可以帮助制定更有针对性的整改措施,推动工作的持续改进。比如在今年一季度绩效考核结束后,考核组根据情况反馈分析,发现部分基层分局存在食品安全业务规范不强、各分局间食品安全处置能力不均衡等实际问题,相关业务处室及时通过加强业务指导、交流学习、联动培训、交叉考核等方式,有针对性地逐步提升基层执法人员和食品安全协管员的业务水平,一定程度上促进了食品安全监管能力的提升。

  三、进一步完善政府部门绩效管理的对策建议

  (一)以正确导向端正对绩效管理的认识

  绩效管理是一项难度很大的开拓性工作,既是管理手段的变革,也是一场观念革命。政府部门实行绩效管理,认识问题的高度决定行动的力度,由于当前仍受到模糊管理等社会习性的束缚,绩效管理文化和倒逼约束机制尚未健全,要避免过去就绩效考核论绩效考核,造成考核收效不佳、力度不够或行而不远等情况,就需要端正正确导向,建立一个全面清晰的认识,即准确把握好显绩与潜绩、组织绩效与个人绩效的均衡关系,从整体利益出发建立有效的考评机制,夯实绩效管理的配套基础性制度,不断提升执行力和效能性,真正让绩效管理回归本意。

  (二)以精细化管理完善绩效考核指标

  绩效考核指标体系是考核制度的“中枢神经”,指标体系是否完善,事关绩效管理作用的发挥。在制订考核指标时,要从精细化管理的角度,统筹考虑设置依据及考核过程中的数据来源、采集主体,用精确的指标来实现对内容的考核,同时平衡好考核内容和指标的对应关系,坚持定量与定性相结合、事实判断与价值判断相结合,降低考核中模糊测量的程度,逐步建立起科学的分析与评价机制,保证绩效目标真正有效落地。比如通过在考核指标体系建设时,对内设部门考核指标进行科学分解,恰当匹配到个人职责,实现考部门就是考个人、考个人就是考部门,达到指标量化与责任、工作量化与成效相结合,这样的考核更具可操作性,也有利于提升内设部门的协作力和凝聚力。各类考核指标除科学合理配备权重外,还可以为每个关键因素指标设置完成的底线(如最低合格线、一票否决因素等),避免被考核对象采取选择性博弈偏重于容易完成的指标,舍弃难以完成的指标,通过这样的设置在一定程度上防止乱作为、不作为的发生。

  (三)以科学技术改进绩效管理考核

  在当前电子治理的背景下,积极尝试探索绩效考核的新模式能有效避免传统面对面考核成本较高、快捷性不高的弊端。数据挖掘技术(Data-Mining)就为创新绩效考核工作提供了一条新的思路。数据挖掘可以在充分发挥现有电子政务平台作用的基础上,通过统计、在线分析处理、专家系统识别、情报检索等诸多方法从大量的工作数据中自动搜索隐含的、先前未知的、有潜在价值的信息,特别是工作记录数据中可以体现工作绩效的关联信息。这样的数据电子获取方式比任何一种传统绩效考核方法都更能真实地反映政府部门的绩效水平,并且经计算机统计分析后形成的考核结果,在全面性、准确性和效率性上也比人工考核统计手段更有优势。同时,数据挖掘技术的应用也可以对考核指标选取起到重要的辅助作用,经过计算机系统的数据处理,可以运用关联规则、分类规则、聚类规则等分析整理海量的工作过程信息,进而找出与潜在绩效相关联的信息、影响治理绩效的关键因素等。比如通过计算机选取部分表现特别优秀的公务员的工作记录进行分析,可以发现他们工作习惯中存在的可复制共性因素,归纳提炼这些共性因素即可将其作为某个考核指标的参考指标。因此,数据挖掘可以解决当前绩效考核中存在的指标难选取、考核难量化、针对性较差等问题。当然,数据挖掘技术离不开高效、稳定的电子政务平台的支撑,目前亟需对现行的电子政务平台进行有效升级,建立信息共享、监控管理、透明传导的绩效管理信息化评估机制,有效解决因信息不对称或信息模糊而导致的人为因素干扰,只有电子化和人工的协同配合才能使考核结果更加趋于客观公正。

  (四)以培育组织文化推动绩效管理

  一个组织中所有成员共有的价值观念,会在很大程度上决定了组织中管理者和执行者的思想和行为,进而影响整体的组织性格。组织文化作为一种软手段,对推动各方利益相关者对绩效管理的自觉认同、积极参与,提高绩效管理成效具有重要作用,因此培育形成一种积极进取的组织文化是有效实施绩效管理的一个必要基础。按照文化层次理论结构分析,有利于绩效管理的组织文化可以包括以下四个方面:

  1.物质文化,包括工资、奖金、福利待遇、办公环境等,作为组织文化的基础,物质文化是最能触摸和感受到的,比如年终绩效奖励等物质奖赏不仅直接关联着当前的绩效结果,也对未来的组织绩效有着重要影响。

  2.行为文化,包括行为习惯、语言方式、行事风格等组织性格,这也是在日常工作、人际关系中产生的活动文化,一个组织的行为文化往往会因所组成人员的行为形态、社会地位所改变,比如通过开发和激励营造见贤思齐的行为文化,在全体组织成员中传递理念、形成共识,有利于提高大家参与绩效管理的积极性。

  3.制度文化,包括单位正常运转的程序化的行为规范,可以通过制定绩效管理的配套制度,并在其他制度中引入绩效管理理念,引导员工遵守并常态化执行,一旦绩效管理理念融入日常制度后持续发挥作用,那么必然会有较为明显的成效。

  4.精神文化,即做什么、为什么做、怎么做等有关“做的意义”的意识形态内容,是组织文化的核心精髓。精神层面的表现受到了物质条件、规章制度和社会伦理道德等方面的制约,目前需要即刻改变陈旧的思维模式,让正确的绩效管理理念深入人心,形成与组织发展相匹配的富含凝聚力的精神文化,最大程度激发员工的主动性和创造性,真正发挥好绩效管理“持续沟通、持续改进”的积极作用。

  无论是从认识角度、管理方式、技术手段还是组织文化等方面加强政府部门绩效管理,我们都必须清醒认识到实施绩效管理最根本的要求是着力突显现代政府的责任担当意识,把为人民服务作为政府部门的神圣职责和全体公职人员的基本准则,这既是政府一切活动的出发点和落脚点,也是立党为公、执政为民的必然要求。(责任编辑:曹秀峰)

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责任编辑:杨月、崔欣

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